中國信通院院長余曉暉：系統(tǒng)布局新型基礎(chǔ)設施 夯實現(xiàn)代化強國先進物質(zhì)基礎(chǔ)——“十四五”新型基礎(chǔ)設施建設專家談
黨中央、國務院高度重視新型基礎(chǔ)設施建設，中央經(jīng)濟工作會議和政府工作報告提出明確要求，“十四五”規(guī)劃《綱要》作出專門部署。為使社會各界更好理解“十四五”時期新型基礎(chǔ)設施建設的形勢，了解發(fā)展的主要任務，國家發(fā)展改革委組織有關(guān)專家學者對熱點問題進行研究，提出意見和建議。本期推出“系統(tǒng)布局新型基礎(chǔ)設施 夯實現(xiàn)代化強國先進物質(zhì)基礎(chǔ)”主題。
當前，人類社會已邁入第四次工業(yè)革命時期，新型基礎(chǔ)設施正在成為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的關(guān)鍵支撐和重要物質(zhì)保障。我國經(jīng)濟社會已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，迫切需要構(gòu)建新型基礎(chǔ)設施來引領(lǐng)和支撐先進生產(chǎn)力的發(fā)展。“十四五”時期是新型基礎(chǔ)設施全面布局建設的關(guān)鍵五年，要立足國情、統(tǒng)籌全局、放眼未來，明確新型基礎(chǔ)設施的建設范圍、發(fā)展目標、主要任務和保障措施，統(tǒng)籌推進全國新型基礎(chǔ)設施建設和發(fā)展。
一、把握本質(zhì)，深刻認識新型基礎(chǔ)設施的內(nèi)涵特征
（一）新型基礎(chǔ)設施伴隨新一輪產(chǎn)業(yè)變革產(chǎn)生。
縱觀人類經(jīng)濟發(fā)展史，每一輪產(chǎn)業(yè)變革都會孕育新的基礎(chǔ)設施，并推動傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施改造升級。加速發(fā)展的新型基礎(chǔ)設施是新技術(shù)、新生產(chǎn)要素在全社會廣泛普及的必要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟部門快速成長的關(guān)鍵支撐。當前，第四次工業(yè)革命蓬勃興起，數(shù)字經(jīng)濟加速與實體經(jīng)濟深度融合，數(shù)據(jù)成為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，技術(shù)演進升級和經(jīng)濟社會發(fā)展推動新型基礎(chǔ)設施的形成和成長。
新型基礎(chǔ)設施是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡為基礎(chǔ)，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等方面基礎(chǔ)性、公共性服務的物質(zhì)工程設施。信息基礎(chǔ)設施、融合基礎(chǔ)設施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設施三方面內(nèi)容構(gòu)成當前新型基礎(chǔ)設施的主要框架體系。信息基礎(chǔ)設施主要是指基于新一代信息技術(shù)演化生成的基礎(chǔ)設施，如5G、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心、人工智能、衛(wèi)星通信、區(qū)塊鏈基礎(chǔ)設施等。融合基礎(chǔ)設施主要是指傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施應用新一代信息技術(shù)進行智能化改造后所形成的基礎(chǔ)設施形態(tài)，包括以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧交通物流設施、智慧能源系統(tǒng)為代表的新型生產(chǎn)性設施，和以智慧民生基礎(chǔ)設施、智慧環(huán)境資源設施、智慧城市基礎(chǔ)設施等為代表的新型社會性設施。創(chuàng)新基礎(chǔ)設施是指支撐科學研究、技術(shù)開發(fā)、新產(chǎn)品和新服務研制的具有公益屬性的基礎(chǔ)設施。
（二）新型基礎(chǔ)設施具有與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施不同的鮮明特點。
除具備基礎(chǔ)性、公共性和強外部性等基礎(chǔ)設施一般特征外，新型基礎(chǔ)設施具有許多區(qū)別于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施的鮮明特點，這是制定新型基礎(chǔ)設施政策的基本邏輯和出發(fā)點：
一是多數(shù)新型基礎(chǔ)設施尚處于發(fā)展的初級階段。與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施經(jīng)過百十年的演化發(fā)展而逐漸成熟不同，新型基礎(chǔ)設施是近些年才出現(xiàn)的，其主導技術(shù)、產(chǎn)品形態(tài)、市場需求、配套產(chǎn)業(yè)、商業(yè)模式等都處于培育階段，尚未穩(wěn)定成型。這意味著新型基礎(chǔ)設施的規(guī)劃建設要著眼于長遠，很多新型基礎(chǔ)設施尚不具備大規(guī)模商用部署的基礎(chǔ)，應從技術(shù)和應用方面培育新型基礎(chǔ)設施。
二是多數(shù)新型基礎(chǔ)設施的自然壟斷性大幅下降。從技術(shù)工程的角度看，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施必須進行一次性大規(guī)模投資才可使用，初始投資成本巨大。而新型基礎(chǔ)設施多在信息網(wǎng)絡之上構(gòu)建，可實現(xiàn)“一點接入，全網(wǎng)服務”，這使得其投資規(guī)模可視需求變化彈性增加，初始投資門檻顯著下降。更多企業(yè)可進入新型基礎(chǔ)設施市場開展競爭，但同時也帶來盲目投資、重復建設、技術(shù)標準難以統(tǒng)一等問題。
三是新型基礎(chǔ)設施的技術(shù)創(chuàng)新速度快。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施技術(shù)較為成熟、升級緩慢，而新型基礎(chǔ)設施所依托的信息技術(shù)快速演進升級，并不斷與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施技術(shù)交織融合，整體技術(shù)體系持續(xù)創(chuàng)新優(yōu)化，基礎(chǔ)設施需迭代式的開發(fā)和升級。建設和運營新型基礎(chǔ)設施需要大批創(chuàng)新性強的高技術(shù)公司和人才，并形成與之相適應的融資、監(jiān)管和發(fā)展環(huán)境，這是一項長期系統(tǒng)工程。
四是數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡安全的重要性進一步突出。一方面，必須構(gòu)建有效促進數(shù)據(jù)流通的制度環(huán)境和技術(shù)標準體系。數(shù)據(jù)是新型基礎(chǔ)設施正常運行的血液，在以市場力量為主的建設模式下，既需要加快健全數(shù)字治理體系，更需要形成統(tǒng)一的建設標準、技術(shù)規(guī)范等，推動不同所有者設施之間的互聯(lián)互通。另一方面，對基礎(chǔ)設施的安全可靠要求更高。信息基礎(chǔ)設施和融合基礎(chǔ)設施都是聯(lián)網(wǎng)運行，數(shù)字世界和物理世界高度融合，人們生活生產(chǎn)的有序運轉(zhuǎn)將取決于這些新型基礎(chǔ)設施的安全可靠運行。
二、分類施策，打造系統(tǒng)完備的基礎(chǔ)設施體系
新型基礎(chǔ)設施種類多樣，不同類型設施發(fā)展階段不同，屬性特點也不同。“十四五”時期應以高質(zhì)量發(fā)展為主題，以建設系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的新型基礎(chǔ)設施體系為導向，深化技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，依據(jù)不同設施的階段特點，選擇適合的設施發(fā)展方向和演進路徑，加速新型基礎(chǔ)設施形態(tài)的培育和發(fā)展，夯實建設現(xiàn)代化強國的先進物質(zhì)基礎(chǔ)和條件。
（一）強化新興技術(shù)引領(lǐng)，加速建設信息基礎(chǔ)設施。
不同于傳統(tǒng)面向連接的通信基礎(chǔ)設施，新一代信息基礎(chǔ)設施正向以信息網(wǎng)絡為基礎(chǔ)，以數(shù)據(jù)要素為核心，提供感知、連接、存儲、計算、處理等綜合數(shù)字能力的基礎(chǔ)設施體系發(fā)展。要順應信息技術(shù)發(fā)展趨勢和基礎(chǔ)設施功能演化需求，打造集感知設施、網(wǎng)絡設施、算力設施、數(shù)據(jù)設施、新技術(shù)設施于一體的新型信息基礎(chǔ)設施體系。對于已有的基礎(chǔ)設施，一方面要基于新技術(shù)實現(xiàn)設施升級，如推動移動通信網(wǎng)絡從4G向5G升級、固定接入網(wǎng)絡從百兆向千兆升級、加快下一代互聯(lián)網(wǎng)規(guī)模應用等，另一方面也要適應新需求優(yōu)化提升設施性能，如適應智能社會發(fā)展需求推動數(shù)據(jù)中心體系向多層次、體系化算力供給體系演進，適應數(shù)據(jù)流量增長和流向變化趨勢優(yōu)化網(wǎng)絡架構(gòu)，推進云網(wǎng)協(xié)同和算網(wǎng)融合發(fā)展。對于新興的基礎(chǔ)設施，要更注重設施的形態(tài)培育、技術(shù)研發(fā)和應用推廣，如加大量子計算、下一代通信網(wǎng)絡技術(shù)等的研發(fā)和試驗力度，培育新一代智能計算中心、人工智能海量訓練庫、標準測試數(shù)據(jù)集和“智能+”行業(yè)賦能平臺等人工智能基礎(chǔ)設施，探索發(fā)展安全可擴展的區(qū)塊鏈基礎(chǔ)設施等。
（二）聚焦經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，全面發(fā)展融合基礎(chǔ)設施。
利用新一代信息技術(shù)推動新型生產(chǎn)性設施發(fā)展，可有效推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，帶動生產(chǎn)方式、組織方式變革，支撐新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。新型生產(chǎn)性設施涉及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧交通物流設施、智慧能源設施、智慧農(nóng)業(yè)農(nóng)村設施等，每類設施充分考慮行業(yè)屬性、所處階段和融合水平的差異性，重點支持支撐范圍廣、賦能能力強、帶動效應好的設施發(fā)展，如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺、車聯(lián)網(wǎng)、智慧物流、能源互聯(lián)網(wǎng)等。建設基于新一代信息技術(shù)的新型社會性設施，有利于增加公共服務供給、豐富公共服務內(nèi)容、提升公共服務水平。要全面覆蓋與廣大人民群眾日常生活密切相關(guān)的重要領(lǐng)域，積極發(fā)展智慧醫(yī)院基礎(chǔ)設施、智慧養(yǎng)老基礎(chǔ)設施、智慧教育基礎(chǔ)設施等，提升公共服務的供給數(shù)量和質(zhì)量，促進公共服務的均等化、公平化。發(fā)展智慧環(huán)境設施、新型城市管理設施等，則有助于創(chuàng)新公共治理模式，形成科學精細智能的治理能力。
（三）著眼提升科技能力，前瞻部署創(chuàng)新基礎(chǔ)設施。
“十四五”規(guī)劃《綱要》提出，“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”。創(chuàng)新基礎(chǔ)設施是實現(xiàn)科學技術(shù)突破、促進科技成果轉(zhuǎn)化、支撐創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要基礎(chǔ)，對提升國家科技水平、創(chuàng)新能力和綜合實力具有重大影響。可依據(jù)從自主研究開發(fā)到產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新長鏈條布局創(chuàng)新基礎(chǔ)設施。面向世界科技前沿，聚焦新一輪科技革命重點方向，建設一批重大科技基礎(chǔ)設施，提供極限研究手段，幫助提升原始創(chuàng)新能力和支撐重大科技突破。面向國家重大戰(zhàn)略需求，聚焦解決重大科技問題，建設一批科教基礎(chǔ)設施，構(gòu)建特色鮮明、水平先進的研究平臺體系。面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場，聚焦提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新水平，整合現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)資源，建設一批新型共性技術(shù)平臺和中試驗證平臺，完善高水平試驗驗證設施，支撐產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級和企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。同時，為激發(fā)社會創(chuàng)新活力，推動建設一批低成本、開放式、專業(yè)化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務設施，為中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新提供便利條件。
三、創(chuàng)新制度，形成活潑有序的發(fā)展格局
新型基礎(chǔ)設施建設剛剛起步，與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施相比，新型基礎(chǔ)設施的發(fā)展必須引入更多的市場力量，但“政策之手”也不可或缺。為加快我國新型基礎(chǔ)設施發(fā)展，“十四五”時期要強調(diào)深化制度創(chuàng)新，推動有效市場和有為政府更好的結(jié)合，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、支持創(chuàng)新、活潑有序的良好局面。
（一）充分發(fā)揮體制優(yōu)勢，形成全國發(fā)展一盤棋。
新型基礎(chǔ)設施的發(fā)展涉及多個領(lǐng)域、多種設施、多方主體，單純依靠市場力量難以消除基礎(chǔ)設施發(fā)展中的盲目性，容易形成供給過熱、低水平重復建設。政府要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大力引導支持，使基礎(chǔ)設施適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，防止發(fā)展碎片化。要健全宏觀管理部門和各行業(yè)主管部門共同參與的協(xié)調(diào)機制，強化各領(lǐng)域新型基礎(chǔ)設施之間的技術(shù)融合、互聯(lián)互通和智能交互，促進數(shù)字資源的開放共享和整合利用。此外，還要以需求為導向，強化區(qū)域協(xié)同、全國布局，優(yōu)化空間布局和供給結(jié)構(gòu)，提升基礎(chǔ)設施的整體發(fā)展效能。
（二）積極調(diào)動市場力量，打造社會廣泛參與格局。
新型基礎(chǔ)設施技術(shù)創(chuàng)新性強，發(fā)展模式和商業(yè)模式多處于探索期，投資回報存在明顯的不確定性，高科技企業(yè)將成為新型基礎(chǔ)設施發(fā)展的最重要力量。在這種情況下，為充分激發(fā)市場和民間的投資活力，一方面，要營造良好市場環(huán)境，通過深化體制機制改革、降低市場準入門檻、明確監(jiān)管規(guī)則等措施，吸引更多社會企業(yè)參與新型基礎(chǔ)設施的建設和應用發(fā)展；另一方面，要豐富資金投入渠道，根據(jù)不同基礎(chǔ)設施發(fā)展階段、投資規(guī)模、建設周期、盈利能力、帶動效應等特點，發(fā)揮財政資金引導帶動作用，發(fā)展多種融資組合方式，引導社會資本參與新型基礎(chǔ)設施建設。
（三）科學把握發(fā)展規(guī)律，探索創(chuàng)新政策支持體系。
新型基礎(chǔ)設施具有鮮明的技術(shù)經(jīng)濟特點，要建立與之發(fā)展相適應的新型政策支持體系。一是強化數(shù)據(jù)治理體系建設。推動出臺《數(shù)據(jù)安全法》、《個人信息保護法》的配套規(guī)定，明確數(shù)據(jù)分級分類、安全審查等具體制度和要求，推進不同基礎(chǔ)設施之間的數(shù)據(jù)資源共享和開放，促進數(shù)據(jù)有序流動。二是強化標準體系建設。提出合理布局基礎(chǔ)設施重點領(lǐng)域標準，積極開展設施互聯(lián)互通標準建設，加強信息基礎(chǔ)設施和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施的標準融合和統(tǒng)一，促進設施的互聯(lián)互通和共享復用。三是推動綠色節(jié)能發(fā)展。通過制度建設，加強基礎(chǔ)設施之間的協(xié)同和合作，強化新型基礎(chǔ)設施能耗管理，推進先進節(jié)能低碳技術(shù)的應用推廣。四是加強安全保障制度建設。提出建立安全評估評測機制、可靠性保障機制，完善安全保障責任制度等措施，把安全發(fā)展貫穿于新型基礎(chǔ)設施建設全過程，防范和化解潛在風險，確保基礎(chǔ)設施安全穩(wěn)定運行。（中國信息通信研究院院長 余曉暉）
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